Решение Ленинградского областного суда от 09.02.2015 по делу N 3-8/2015 <О признании недействующими раздела I и статьи 3.2.7 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах, утв. постановлением Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 N 91-пг>
ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 9 февраля 2015 г. по делу № 3-8/2015
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего - судьи Морозковой Е.Е.,
с участием прокурора Марченко А.В.,
при секретаре М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующими раздела I "Общие положения" и ст. 3.2.7 Административного регламента, утвержденного постановлением Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах",
установил:
17 августа 2012 года Губернатором Ленинградской области вынесено постановление № 91-пг, пунктом 1 которого утвержден прилагаемый к постановлению Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах.
Постановление Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг опубликовано в Вестнике правительства Ленинградской области 25.09.2012, № 84, и является действующим.
Раздел I Административного регламента содержит общие положения и состоит из 7 подразделов-пунктов: 1.1 - 1.7.
В пункте 1.3 раздела 1 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах (далее - Административный регламент) приведены нормативные правовые акты, в соответствии с которыми осуществляется исполнение государственной функции.
Согласно пункту 3.2.7 Административного регламента при проведении документарной проверки должностным лицом, ответственным за выполнение административной процедуры, в первую очередь рассматриваются документы юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении комитета, в том числе акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях и иные документы о результатах мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах.
В случае если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении комитета, вызывает обоснованные сомнения либо указанные сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем требований пожарной безопасности в лесах, должностное лицо, ответственное за выполнение административной процедуры, направляет в адрес юридического лица, индивидуального предпринимателя мотивированный запрос в целях получения иных необходимых в ходе проведения документарной проверки документов.
К запросу прилагается копия распоряжения комитета о проведении документарной проверки, заверенная печатью комитета.
Не допускается требовать нотариального удостоверения копий документов, представляемых в комитет, если это не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель в течение 10 рабочих дней со дня получения мотивированного запроса обязаны направить в комитет указанные в запросе документы в виде копий, заверенных печатью (при наличии) и подписью индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, руководителя, иного должностного лица юридического лица.
Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с заявлением, в котором просит признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу раздела 1 "Общие положения" и ст. 3.2.7 Административного регламента, утвержденного постановлением Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального пожарного надзора в лесах" (далее - Административный регламент).
По мнению прокурора, отсутствие в оспариваемом акте ряда требований, а именно отсутствие: ссылок на источники официального опубликования перечисленных нормативных правовых актов в пункте 1.3 Административного регламента, подразделов, регламентирующих права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и определяющих права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору) в разделе 1 "Общие положения" Административного регламента, положения о возможном предоставлении документов указанных в запросе в электронном виде в пункте 3.2.7 Административного регламента, противоречит статье 83 Лесного кодекса Российской Федерации, пункту 16 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 № 476, статье 13 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных функций (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг"), подпункту 3 статьи 2 постановления правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42, пункту 6 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Нарушение последней федеральной нормы, по существу, является ограничением прав лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору).
Кроме этого, в ст. 1.3 Административного регламента содержится указание на постановление правительства Ленинградской области от 29.12.2007 № 350, которое утратило силу.
Положения пункта 3.2.7 Административного регламента не отвечают требованиям определенности, ясности и однозначности законодательного регулирования и допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения в связи с наличием в нем термина "иные" документы о результатах мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах при отсутствии определения данного термина как в федеральном законодательстве, так и в оспариваемом Административном регламенте.
Названные положения Административного регламента содержат коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктами "а" и "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор заявленные требования поддержал в полном объеме, мотивировав свою позицию приведенными федеральными нормами, имеющими при исполнении субъектами Российской Федерации переданной федеральной государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора, обязательный, императивный характер.
В письменном возражении относительно заявленных требований прокурора представитель Губернатора Ленинградской области Р. просит в удовлетворении требований прокурора отказать, ссылаясь на то, что оспариваемый Административный регламент разработан и утвержден уполномоченным должностным лицом Ленинградской области на основании постановления правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42 (утвержденного в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373).
Права и обязанности должностных лиц при проведении проверок и права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору) приведены в нормах Административного регламента, но не в первом разделе "Общие положения", что не является основанием для признания положений первого раздела не соответствующим требованиям Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, так как положения названного Постановления Правительства Российской Федерации для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации носят рекомендательный характер.
Ссылка на федеральные законы, которыми определены права и обязанности должностных лиц при проведении проверок и права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору), содержится в пункте 1.3 Административного регламента.
Отсутствие в пункте 1.3 Административного регламента данных об источниках официального опубликования нормативных правовых актов не является правовым основанием для признания недействующим раздела 1 Административного регламента.
Право лица на направление обращений, документов по вопросам исполнения государственной функции в электронной форме закреплено в пункте 6 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ (на который сделана ссылка в п. 1.3 Административного регламента) и в пунктах 2.1.2, 2.1.3, 5.4, 5.6, 5.9 Административного регламента.
Использование в пункте 3.2.7 Административного регламента понятия "иные" документы соответствует требованиям части 3 статьи 11, части 3 статьи 12 и части 3 статьи 16 названного федерального закона, направлено на обеспечение проведения полной и всесторонней проверки и не нарушает права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора.
В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области Р. просит в удовлетворении требований отказать по доводам, приведенным в письменных возражениях, в том числе указав на то, что ссылка в пункте 16 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах на Постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 не меняет рекомендательного характера последнего федерального нормативного правового акта для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при утверждении соответствующего административного регламента.
Изучив материалы дела, заслушав участвующего в деле прокурора Марченко А.В., представителя Губернатора Ленинградской области Р., исследовав и оценив представленные доказательства согласно ст. 67 ГПК РФ в совокупности, суд приходит к следующему.
Частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Пунктом 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области лесных отношений: осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 36 и 37 статьи 81 настоящего Кодекса, а также проведение на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 настоящего Кодекса.
Частью 8 этой же федеральной нормы установлено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
До издания названных административных регламентов, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе не могут содержать не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций (пункт 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации).
Определение понятию федерального государственного пожарного надзора в лесах дано в пункте 2 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 № 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Положение).
К отношениям, связанным с осуществлением указанного государственного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения федеральных законов "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", "О пожарной безопасности" и Лесного кодекса Российской Федерации (пункт 9 Положения).
Из пункта 11 Положения следует, что государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии со статьями 9 - 13 и 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", мероприятий по контролю (патрулированию) за соблюдением обязательных требований в лесах (далее - мероприятия по контролю), а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования исполнения обязательных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Согласно пункту 16 Положения сроки и последовательность административных процедур при осуществлении государственного надзора устанавливаются административными регламентами, разрабатываемыми и утверждаемыми в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373.
Пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 утверждены: Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций; Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг; Правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг.
Пунктом 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться правилами, утвержденными настоящим Постановлением, при утверждении соответственно:
порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг;
порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления муниципальных услуг.
В соответствии с пунктом 13 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 (далее - Правила) раздел, касающийся общих положений, должен включать, в том числе, следующие подразделы:
перечень нормативных правовых актов, регулирующих исполнение государственной функции, с указанием их реквизитов и источников официального опубликования (подпункте "в");
права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) ("д");
права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору) ("е").
Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" урегулированы отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля, муниципального контроля.
В частности, статьей 11 названного федерального закона предусмотрено, что при проведении документарной проверки указанные в запросе документы представляются в виде копий, заверенных печатью (при ее наличии) и соответственно подписью индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, руководителя, иного должностного лица юридического лица.
Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе представить указанные в запросе документы в форме электронных документов в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (часть 6 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).
В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" правительством Ленинградской области 05 марта 2011 года принято постановление № 42 "Об утверждении порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в Ленинградской области, внесении изменений в постановление правительства Ленинградской области от 12 ноября 2004 года № 260 и признании утратившими силу постановлений правительства Ленинградской области от 25 августа 2008 года № 49, от 4 декабря 2008 года № 381 и пункта 5 постановления правительства Ленинградской области от 11 декабря 2009 года № 367".
Пунктом 1 постановления правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42 утвержден прилагаемый Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в Ленинградской области (далее - Порядок).
Согласно пункту 2.3 данного Порядка раздел, регламентирующий общие положения административного регламента исполнения государственной функции, должен содержать, в том числе, следующий подраздел: перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих исполнение государственной функции, с указанием реквизитов нормативных правовых актов и источников их официального опубликования.
Установлено, что в настоящее время федеральным органом исполнительной власти не издан административный регламент по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах.
Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах на территории Ленинградской области утвержден Губернатором Ленинградской области, являющимся в соответствии со ст.ст. 3, 35 Устава Ленинградской области (закон Ленинградской области от 27.10.1994 № 6-оз) высшим должностным лицом Ленинградской области, руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Ленинградской области (правительства Ленинградской области).
Как следует из преамбулы постановление Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг принято в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", постановлением правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42.
В пункте 1.3 раздела 1 Административного регламента, утвержденного постановлением Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг приведены федеральные и региональные нормативные правовые акты, в соответствии с которыми осуществляется исполнение данной государственной функции.
Однако, в нарушение подпункта "в" пункта 13 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, и подпункта 3 пункта 2.3 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в Ленинградской области (утвержден постановлением правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42) в пункте 1.3 раздела 1 Административного регламента отсутствуют указание на источники официального опубликования перечисленных в нем федеральных и региональных нормативных правовых актов.
Кроме этого, в названном пункте отражено, что исполнение государственной функции осуществляется, в том числе, в соответствии с постановлением правительства Ленинградской области от 29 декабря 2007 года № 350 "Об утверждении Положения о комитете государственного контроля природопользования и экологической безопасности Ленинградской области", которое утратило силу в связи с изданием постановления правительства Ленинградской области от 27.05.2014 № 192 "О комитете государственного экологического надзора Ленинградской области", вступившего в силу с 02.06.2014 (с даты опубликования на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области).
Между тем, исходя из смысла требований пункта 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, положений вышеназванных Правил и Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в Ленинградской области исполнение государственной функции должно осуществляться именно в соответствии с действующими федеральными и региональными нормативными правовыми актами.
Таким образом, пункт 1.3 Административного регламента, как содержащий положения, противоречащие перечисленным выше нормам Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, и нормам Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в Ленинградской области, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42, подлежит признанию недействующим.
Следует отметить, что в силу требований ст. 16 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 № 476, сроки и последовательность административных процедур при осуществлении государственного надзора устанавливаются административными регламентами, разрабатываемыми и утверждаемыми в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373.
Несмотря на требования пункта 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации постановлением Губернатора Ленинградской области от 17 августа 2012 года № 91-пг утвержден Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах, раздел 1 которого не содержит части подразделов, наличие которых предусмотрено подпунктами "д" и "е" пункта 13 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, а именно, не содержит подразделов, включающих: права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора), права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору).
Отсутствие указанных подразделов в оспариваемом Административном регламенте означает не только несоответствие раздела 1 требованиям приведенного федерального законодательства, но и, по существу, может привести к ограничениям в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, что также противоречит требованиям пункта 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
В указанной части суждение представителя правительства Ленинградской области об изложении прав и обязанностей должностных лиц в пунктах 3.2.3, 3.2. одного из разделов Административного регламента - раздела 3.2 "Проведение проверки" Административного регламента, не свидетельствует о том, что должностные лица обладают данными полномочиями при осуществлении иных административных процедур в рамках Административного регламента.
По существу, оспариваемым Административным регламентом (в разделе 1 "Общие положения") не установлен круг полномочий (прав и обязанностей) должностных лиц при проведении всех административных процедур в рамках всего Административного регламента, что может привести и к злоупотреблениям со стороны должностных лиц при осуществлении иных административных процедур (за исключением процедуры, указанной в подразделе 3.2 Административного регламента).
Равно как отсутствие в разделе 1 "Общие положения" Административного регламента четкого перечня прав и обязанностей лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору) согласно подпункту "е" пункта 13 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, с изложением прав и обязанностей указанных лиц в ряде иных административных процедур данного Административного регламента (а именно в процедурах: уведомление юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении проверки (пункт 3.1.3.2, 3.1.3.4), проведение проверки (пункт 3.2.1, 3.2.7, 3.2.8, 3.2.15)) не свидетельствует с однозначностью, что указанные лица обладают такими же правами и при проведении иных мероприятий, в иных административных процедурах, установленных Административным регламентом, что может также привести к нарушениям прав названных лиц.
Довод представителя на достаточность ссылки в пункте 1.3 Административного регламента на федеральные нормативные правовые акты, которыми, в том числе, определен круг полномочий должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) не может быть судом признан правильным в силу требований пункта 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, предусмотревшего обязанность по утверждению административного регламента в полном соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, содержащими конкретные требования к содержанию административных процедур (мероприятий).
Таким образом, при утверждении Административного регламента в оспариваемой части не соблюдены: требование пункта 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации об обязательном соответствии административного регламента, утверждаемого высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (в предусмотренной данной федеральной норме порядке) нормативным правовым актам Российской Федерации, включая правило о недопустимости принятия региональных нормативных правовых актов, содержащих не предусмотренные названными нормативными правовыми актами Российской Федерации дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, а также - положение об обязательном учете требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственной функций.
Поэтому, раздел 1 оспариваемого Административного регламента как противоречащий пункту 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, пунктам "д" и "е" пункта 13 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 подлежит признанию недействующим в полном объеме.
Доводы представителя правительства Ленинградской области о рекомендательном характере положений Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, в связи с чем, положения и структура оспариваемого Административного регламента могут и не совпадать с требованиями к административным регламентам исполнения государственных функций, установленными названным федеральным нормативным правовым актом, не могут признаны обоснованными в силу следующего.
Постановлением Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг утвержден Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
Статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации урегулированы отношения, возникающие в связи с передачей осуществления части полномочий Российской Федерации, в том числе - и конкретных полномочий по осуществлению федерального пожарного надзора в лесах (пункт 6 названной федеральной нормы) органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Как следует из положений пункта 3.1 части 10 этой федеральной нормы при отсутствии соответствующего административного регламента, утвержденного уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе утверждать административные регламенты исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий при условии, если указанные административные регламенты не будут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, к которым и относится Постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373.
Ссылка же на пункт 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 судом не может быть признана правильной, так как названная федеральная норма содержит указание о рекомендательном характере правил, утвержденным данным постановлением только для случаев утверждения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг.
Постановлением же Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг, положения которого оспариваются, утвержден не порядок разработки и утверждения соответствующих регламентов, а Административный регламент по осуществлению конкретной государственной функции, переданной органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации, а именно - Административный регламент по исполнению государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах; указанный нормативный правовой акт не относится к категории нормативных правовых актов, перечисленных в пункте 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373.
В преамбуле постановления Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг отмечено, что оспариваемый Административный регламент утвержден, в том числе, в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального надзора".
Однако, в нарушение части 6 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в пункте 3.2.7 Административного регламента, установившего порядок истребования должностным лицом и порядок предоставления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем соответствующих документов в рамках проведения документарной проверки, отсутствует указание о возможности предоставления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем указанных в запросе документов в форме электронных документов в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации при проведении документарной проверки.
В указанной части ссылка представителя Губернатора Ленинградской области на наличие возможности информирования обратившихся лиц по электронной почте, направления обращений лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору) по электронной почте в рамках иных требований и процедур (информирование о правилах исполнения государственной функции /подраздел 2.1, пункты 2.1.2, 2.1.3/, порядок обжалование действий (бездействия) должностных лиц, а также принимаемых ими решений при исполнении государственной функции /раздел 5, пункты 5.4, 5.6, 5.9/) оспариваемого Административного регламента не свидетельствует о соблюдении требований, предусмотренных частью 6 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, при проведении документарных проверок, порядок проведения которых урегулирован пунктом 3.2.7 подраздела "Проведение проверки" иного раздела - раздела 3 "Административные процедуры" Административного регламента.
Таким образом, пункт 3.2.7 Административного регламента, как противоречащий части 6 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", пункту 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации подлежит признанию недействующим.
В указанной связи, суд считает обоснованной ссылку прокурора на наличие коррупциогенных факторов, предусмотренных частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", подпунктом "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, в оспариваемых прокурором нормах Административного регламента.
В то же время, суд не может согласиться с тем, что пункт 3.2.7 Административного регламента подлежит признанию недействующим как содержащий термин "иные" документы о результатах мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах, в результате чего имеется возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, произвола, нарушения принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.
Названный термин "иные" документы о результатах осуществленных в отношении этих юридического лица, индивидуального предпринимателя государственного контроля (надзора), муниципального контроля, содержится в части 3 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", регулирующей отношения, возникающие при проведении документарной проверке.
Ни в указанной федеральной норме, ни в иных федеральных или региональных нормах Ленинградской области не имеется положения о недопустимости применения данного термина в административном регламенте исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах, утверждаемом высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и не содержится требования о том, что в названном административном регламенте должен содержаться конкретный перечень документов о результатах осуществленных в отношении этих юридического лица, индивидуального предпринимателя государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В указанной части содержание пункта 3.2.7 Административного регламента является определенным, допускающим однозначное толкование и полностью соответствует требованиям статьи 11 указанного выше Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Следовательно, приведенный выше довод прокурора не является правовым основанием для признания пункта 3.2.7 Административного регламента недействующим.
В связи с чем, суд не может согласиться с обоснованностью суждения прокурора о наличии в указанной региональной норме коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.
В остальной части доводы и возражения представителя Губернатора Ленинградской области, по существу, сводятся к неверному совокупному толкованию положений статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, постановления правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42 и по приведенным выше основаниям не могут быть признаны обоснованными.
Учитывая конкретные обстоятельства, тот факт, что оспариваемый Административный регламент, применялся, руководствуясь ст. 253 ГПК РФ, суд считает, что оспариваемые правовые нормы подлежат признанию недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд
решил:
заявление заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить.
Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу раздел I "Общие положения" и ст. 3.2.7 Административного регламента, утвержденного постановлением Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах".
Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы, представления через Ленинградский областной суд в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья
Е.Е.Морозкова
Решение в окончательной форме изготовлено 25 февраля 2015 года
------------------------------------------------------------------
ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 9 февраля 2015 г. по делу № 3-8/2015
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего - судьи Морозковой Е.Е.,
с участием прокурора Марченко А.В.,
при секретаре М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующими раздела I "Общие положения" и ст. 3.2.7 Административного регламента, утвержденного постановлением Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах",
установил:
17 августа 2012 года Губернатором Ленинградской области вынесено постановление № 91-пг, пунктом 1 которого утвержден прилагаемый к постановлению Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах.
Постановление Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг опубликовано в Вестнике правительства Ленинградской области 25.09.2012, № 84, и является действующим.
Раздел I Административного регламента содержит общие положения и состоит из 7 подразделов-пунктов: 1.1 - 1.7.
В пункте 1.3 раздела 1 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах (далее - Административный регламент) приведены нормативные правовые акты, в соответствии с которыми осуществляется исполнение государственной функции.
Согласно пункту 3.2.7 Административного регламента при проведении документарной проверки должностным лицом, ответственным за выполнение административной процедуры, в первую очередь рассматриваются документы юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении комитета, в том числе акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях и иные документы о результатах мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах.
В случае если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении комитета, вызывает обоснованные сомнения либо указанные сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем требований пожарной безопасности в лесах, должностное лицо, ответственное за выполнение административной процедуры, направляет в адрес юридического лица, индивидуального предпринимателя мотивированный запрос в целях получения иных необходимых в ходе проведения документарной проверки документов.
К запросу прилагается копия распоряжения комитета о проведении документарной проверки, заверенная печатью комитета.
Не допускается требовать нотариального удостоверения копий документов, представляемых в комитет, если это не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель в течение 10 рабочих дней со дня получения мотивированного запроса обязаны направить в комитет указанные в запросе документы в виде копий, заверенных печатью (при наличии) и подписью индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, руководителя, иного должностного лица юридического лица.
Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с заявлением, в котором просит признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу раздела 1 "Общие положения" и ст. 3.2.7 Административного регламента, утвержденного постановлением Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального пожарного надзора в лесах" (далее - Административный регламент).
По мнению прокурора, отсутствие в оспариваемом акте ряда требований, а именно отсутствие: ссылок на источники официального опубликования перечисленных нормативных правовых актов в пункте 1.3 Административного регламента, подразделов, регламентирующих права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и определяющих права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору) в разделе 1 "Общие положения" Административного регламента, положения о возможном предоставлении документов указанных в запросе в электронном виде в пункте 3.2.7 Административного регламента, противоречит статье 83 Лесного кодекса Российской Федерации, пункту 16 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 № 476, статье 13 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных функций (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг"), подпункту 3 статьи 2 постановления правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42, пункту 6 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Нарушение последней федеральной нормы, по существу, является ограничением прав лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору).
Кроме этого, в ст. 1.3 Административного регламента содержится указание на постановление правительства Ленинградской области от 29.12.2007 № 350, которое утратило силу.
Положения пункта 3.2.7 Административного регламента не отвечают требованиям определенности, ясности и однозначности законодательного регулирования и допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения в связи с наличием в нем термина "иные" документы о результатах мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах при отсутствии определения данного термина как в федеральном законодательстве, так и в оспариваемом Административном регламенте.
Названные положения Административного регламента содержат коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктами "а" и "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор заявленные требования поддержал в полном объеме, мотивировав свою позицию приведенными федеральными нормами, имеющими при исполнении субъектами Российской Федерации переданной федеральной государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора, обязательный, императивный характер.
В письменном возражении относительно заявленных требований прокурора представитель Губернатора Ленинградской области Р. просит в удовлетворении требований прокурора отказать, ссылаясь на то, что оспариваемый Административный регламент разработан и утвержден уполномоченным должностным лицом Ленинградской области на основании постановления правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42 (утвержденного в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373).
Права и обязанности должностных лиц при проведении проверок и права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору) приведены в нормах Административного регламента, но не в первом разделе "Общие положения", что не является основанием для признания положений первого раздела не соответствующим требованиям Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, так как положения названного Постановления Правительства Российской Федерации для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации носят рекомендательный характер.
Ссылка на федеральные законы, которыми определены права и обязанности должностных лиц при проведении проверок и права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору), содержится в пункте 1.3 Административного регламента.
Отсутствие в пункте 1.3 Административного регламента данных об источниках официального опубликования нормативных правовых актов не является правовым основанием для признания недействующим раздела 1 Административного регламента.
Право лица на направление обращений, документов по вопросам исполнения государственной функции в электронной форме закреплено в пункте 6 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ (на который сделана ссылка в п. 1.3 Административного регламента) и в пунктах 2.1.2, 2.1.3, 5.4, 5.6, 5.9 Административного регламента.
Использование в пункте 3.2.7 Административного регламента понятия "иные" документы соответствует требованиям части 3 статьи 11, части 3 статьи 12 и части 3 статьи 16 названного федерального закона, направлено на обеспечение проведения полной и всесторонней проверки и не нарушает права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора.
В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области Р. просит в удовлетворении требований отказать по доводам, приведенным в письменных возражениях, в том числе указав на то, что ссылка в пункте 16 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах на Постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 не меняет рекомендательного характера последнего федерального нормативного правового акта для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при утверждении соответствующего административного регламента.
Изучив материалы дела, заслушав участвующего в деле прокурора Марченко А.В., представителя Губернатора Ленинградской области Р., исследовав и оценив представленные доказательства согласно ст. 67 ГПК РФ в совокупности, суд приходит к следующему.
Частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Пунктом 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области лесных отношений: осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 36 и 37 статьи 81 настоящего Кодекса, а также проведение на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 настоящего Кодекса.
Частью 8 этой же федеральной нормы установлено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
До издания названных административных регламентов, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе не могут содержать не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций (пункт 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации).
Определение понятию федерального государственного пожарного надзора в лесах дано в пункте 2 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 № 476 "О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Положение).
К отношениям, связанным с осуществлением указанного государственного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения федеральных законов "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", "О пожарной безопасности" и Лесного кодекса Российской Федерации (пункт 9 Положения).
Из пункта 11 Положения следует, что государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии со статьями 9 - 13 и 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", мероприятий по контролю (патрулированию) за соблюдением обязательных требований в лесах (далее - мероприятия по контролю), а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования исполнения обязательных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Согласно пункту 16 Положения сроки и последовательность административных процедур при осуществлении государственного надзора устанавливаются административными регламентами, разрабатываемыми и утверждаемыми в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373.
Пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 утверждены: Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций; Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг; Правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг.
Пунктом 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться правилами, утвержденными настоящим Постановлением, при утверждении соответственно:
порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг;
порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления муниципальных услуг.
В соответствии с пунктом 13 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 (далее - Правила) раздел, касающийся общих положений, должен включать, в том числе, следующие подразделы:
перечень нормативных правовых актов, регулирующих исполнение государственной функции, с указанием их реквизитов и источников официального опубликования (подпункте "в");
права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) ("д");
права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору) ("е").
Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" урегулированы отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля, муниципального контроля.
В частности, статьей 11 названного федерального закона предусмотрено, что при проведении документарной проверки указанные в запросе документы представляются в виде копий, заверенных печатью (при ее наличии) и соответственно подписью индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, руководителя, иного должностного лица юридического лица.
Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе представить указанные в запросе документы в форме электронных документов в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации (часть 6 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ).
В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" правительством Ленинградской области 05 марта 2011 года принято постановление № 42 "Об утверждении порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в Ленинградской области, внесении изменений в постановление правительства Ленинградской области от 12 ноября 2004 года № 260 и признании утратившими силу постановлений правительства Ленинградской области от 25 августа 2008 года № 49, от 4 декабря 2008 года № 381 и пункта 5 постановления правительства Ленинградской области от 11 декабря 2009 года № 367".
Пунктом 1 постановления правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42 утвержден прилагаемый Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в Ленинградской области (далее - Порядок).
Согласно пункту 2.3 данного Порядка раздел, регламентирующий общие положения административного регламента исполнения государственной функции, должен содержать, в том числе, следующий подраздел: перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих исполнение государственной функции, с указанием реквизитов нормативных правовых актов и источников их официального опубликования.
Установлено, что в настоящее время федеральным органом исполнительной власти не издан административный регламент по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах.
Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах на территории Ленинградской области утвержден Губернатором Ленинградской области, являющимся в соответствии со ст.ст. 3, 35 Устава Ленинградской области (закон Ленинградской области от 27.10.1994 № 6-оз) высшим должностным лицом Ленинградской области, руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Ленинградской области (правительства Ленинградской области).
Как следует из преамбулы постановление Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг принято в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", постановлением правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42.
В пункте 1.3 раздела 1 Административного регламента, утвержденного постановлением Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг приведены федеральные и региональные нормативные правовые акты, в соответствии с которыми осуществляется исполнение данной государственной функции.
Однако, в нарушение подпункта "в" пункта 13 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, и подпункта 3 пункта 2.3 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в Ленинградской области (утвержден постановлением правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42) в пункте 1.3 раздела 1 Административного регламента отсутствуют указание на источники официального опубликования перечисленных в нем федеральных и региональных нормативных правовых актов.
Кроме этого, в названном пункте отражено, что исполнение государственной функции осуществляется, в том числе, в соответствии с постановлением правительства Ленинградской области от 29 декабря 2007 года № 350 "Об утверждении Положения о комитете государственного контроля природопользования и экологической безопасности Ленинградской области", которое утратило силу в связи с изданием постановления правительства Ленинградской области от 27.05.2014 № 192 "О комитете государственного экологического надзора Ленинградской области", вступившего в силу с 02.06.2014 (с даты опубликования на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области).
Между тем, исходя из смысла требований пункта 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, положений вышеназванных Правил и Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в Ленинградской области исполнение государственной функции должно осуществляться именно в соответствии с действующими федеральными и региональными нормативными правовыми актами.
Таким образом, пункт 1.3 Административного регламента, как содержащий положения, противоречащие перечисленным выше нормам Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, и нормам Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) в Ленинградской области, утвержденного постановлением правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42, подлежит признанию недействующим.
Следует отметить, что в силу требований ст. 16 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 № 476, сроки и последовательность административных процедур при осуществлении государственного надзора устанавливаются административными регламентами, разрабатываемыми и утверждаемыми в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373.
Несмотря на требования пункта 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации постановлением Губернатора Ленинградской области от 17 августа 2012 года № 91-пг утвержден Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах, раздел 1 которого не содержит части подразделов, наличие которых предусмотрено подпунктами "д" и "е" пункта 13 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, а именно, не содержит подразделов, включающих: права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора), права и обязанности лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору).
Отсутствие указанных подразделов в оспариваемом Административном регламенте означает не только несоответствие раздела 1 требованиям приведенного федерального законодательства, но и, по существу, может привести к ограничениям в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, что также противоречит требованиям пункта 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
В указанной части суждение представителя правительства Ленинградской области об изложении прав и обязанностей должностных лиц в пунктах 3.2.3, 3.2. одного из разделов Административного регламента - раздела 3.2 "Проведение проверки" Административного регламента, не свидетельствует о том, что должностные лица обладают данными полномочиями при осуществлении иных административных процедур в рамках Административного регламента.
По существу, оспариваемым Административным регламентом (в разделе 1 "Общие положения") не установлен круг полномочий (прав и обязанностей) должностных лиц при проведении всех административных процедур в рамках всего Административного регламента, что может привести и к злоупотреблениям со стороны должностных лиц при осуществлении иных административных процедур (за исключением процедуры, указанной в подразделе 3.2 Административного регламента).
Равно как отсутствие в разделе 1 "Общие положения" Административного регламента четкого перечня прав и обязанностей лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору) согласно подпункту "е" пункта 13 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, с изложением прав и обязанностей указанных лиц в ряде иных административных процедур данного Административного регламента (а именно в процедурах: уведомление юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении проверки (пункт 3.1.3.2, 3.1.3.4), проведение проверки (пункт 3.2.1, 3.2.7, 3.2.8, 3.2.15)) не свидетельствует с однозначностью, что указанные лица обладают такими же правами и при проведении иных мероприятий, в иных административных процедурах, установленных Административным регламентом, что может также привести к нарушениям прав названных лиц.
Довод представителя на достаточность ссылки в пункте 1.3 Административного регламента на федеральные нормативные правовые акты, которыми, в том числе, определен круг полномочий должностных лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) не может быть судом признан правильным в силу требований пункта 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, предусмотревшего обязанность по утверждению административного регламента в полном соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, содержащими конкретные требования к содержанию административных процедур (мероприятий).
Таким образом, при утверждении Административного регламента в оспариваемой части не соблюдены: требование пункта 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации об обязательном соответствии административного регламента, утверждаемого высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (в предусмотренной данной федеральной норме порядке) нормативным правовым актам Российской Федерации, включая правило о недопустимости принятия региональных нормативных правовых актов, содержащих не предусмотренные названными нормативными правовыми актами Российской Федерации дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, а также - положение об обязательном учете требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственной функций.
Поэтому, раздел 1 оспариваемого Административного регламента как противоречащий пункту 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, пунктам "д" и "е" пункта 13 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 подлежит признанию недействующим в полном объеме.
Доводы представителя правительства Ленинградской области о рекомендательном характере положений Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, в связи с чем, положения и структура оспариваемого Административного регламента могут и не совпадать с требованиями к административным регламентам исполнения государственных функций, установленными названным федеральным нормативным правовым актом, не могут признаны обоснованными в силу следующего.
Постановлением Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг утвержден Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.
Статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации урегулированы отношения, возникающие в связи с передачей осуществления части полномочий Российской Федерации, в том числе - и конкретных полномочий по осуществлению федерального пожарного надзора в лесах (пункт 6 названной федеральной нормы) органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Как следует из положений пункта 3.1 части 10 этой федеральной нормы при отсутствии соответствующего административного регламента, утвержденного уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе утверждать административные регламенты исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий при условии, если указанные административные регламенты не будут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, к которым и относится Постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373.
Ссылка же на пункт 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 судом не может быть признана правильной, так как названная федеральная норма содержит указание о рекомендательном характере правил, утвержденным данным постановлением только для случаев утверждения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, проведения экспертизы административных регламентов предоставления государственных услуг.
Постановлением же Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг, положения которого оспариваются, утвержден не порядок разработки и утверждения соответствующих регламентов, а Административный регламент по осуществлению конкретной государственной функции, переданной органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации, а именно - Административный регламент по исполнению государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах; указанный нормативный правовой акт не относится к категории нормативных правовых актов, перечисленных в пункте 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373.
В преамбуле постановления Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг отмечено, что оспариваемый Административный регламент утвержден, в том числе, в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального надзора".
Однако, в нарушение части 6 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в пункте 3.2.7 Административного регламента, установившего порядок истребования должностным лицом и порядок предоставления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем соответствующих документов в рамках проведения документарной проверки, отсутствует указание о возможности предоставления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем указанных в запросе документов в форме электронных документов в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации при проведении документарной проверки.
В указанной части ссылка представителя Губернатора Ленинградской области на наличие возможности информирования обратившихся лиц по электронной почте, направления обращений лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору) по электронной почте в рамках иных требований и процедур (информирование о правилах исполнения государственной функции /подраздел 2.1, пункты 2.1.2, 2.1.3/, порядок обжалование действий (бездействия) должностных лиц, а также принимаемых ими решений при исполнении государственной функции /раздел 5, пункты 5.4, 5.6, 5.9/) оспариваемого Административного регламента не свидетельствует о соблюдении требований, предусмотренных частью 6 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, при проведении документарных проверок, порядок проведения которых урегулирован пунктом 3.2.7 подраздела "Проведение проверки" иного раздела - раздела 3 "Административные процедуры" Административного регламента.
Таким образом, пункт 3.2.7 Административного регламента, как противоречащий части 6 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", пункту 3.1 части 10 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации подлежит признанию недействующим.
В указанной связи, суд считает обоснованной ссылку прокурора на наличие коррупциогенных факторов, предусмотренных частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", подпунктом "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, в оспариваемых прокурором нормах Административного регламента.
В то же время, суд не может согласиться с тем, что пункт 3.2.7 Административного регламента подлежит признанию недействующим как содержащий термин "иные" документы о результатах мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах, в результате чего имеется возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, произвола, нарушения принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.
Названный термин "иные" документы о результатах осуществленных в отношении этих юридического лица, индивидуального предпринимателя государственного контроля (надзора), муниципального контроля, содержится в части 3 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", регулирующей отношения, возникающие при проведении документарной проверке.
Ни в указанной федеральной норме, ни в иных федеральных или региональных нормах Ленинградской области не имеется положения о недопустимости применения данного термина в административном регламенте исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах, утверждаемом высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и не содержится требования о том, что в названном административном регламенте должен содержаться конкретный перечень документов о результатах осуществленных в отношении этих юридического лица, индивидуального предпринимателя государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
В указанной части содержание пункта 3.2.7 Административного регламента является определенным, допускающим однозначное толкование и полностью соответствует требованиям статьи 11 указанного выше Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Следовательно, приведенный выше довод прокурора не является правовым основанием для признания пункта 3.2.7 Административного регламента недействующим.
В связи с чем, суд не может согласиться с обоснованностью суждения прокурора о наличии в указанной региональной норме коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.
В остальной части доводы и возражения представителя Губернатора Ленинградской области, по существу, сводятся к неверному совокупному толкованию положений статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373, постановления правительства Ленинградской области от 05.03.2011 № 42 и по приведенным выше основаниям не могут быть признаны обоснованными.
Учитывая конкретные обстоятельства, тот факт, что оспариваемый Административный регламент, применялся, руководствуясь ст. 253 ГПК РФ, суд считает, что оспариваемые правовые нормы подлежат признанию недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд
решил:
заявление заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить.
Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу раздел I "Общие положения" и ст. 3.2.7 Административного регламента, утвержденного постановлением Губернатора Ленинградской области от 17.08.2012 № 91-пг "Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению на землях лесного фонда федерального государственного пожарного надзора в лесах".
Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы, представления через Ленинградский областной суд в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья
Е.Е.Морозкова
Решение в окончательной форме изготовлено 25 февраля 2015 года
------------------------------------------------------------------